https://www.youtube.com/watch?v=tps://creatoracademy.youtube.com/page/lesson/copyright-guidelines

(QLNN) – Theo quy định của pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành và thực hiện thông qua hai hoạt động là lập pháp và lập quy. Theo đó, quyền lập pháp thuộc về Quốc hội (cơ quan lập pháp), còn quyền lập quy – hoạt động ban hành các văn bản quy phạm pháp luật mang tính chất dưới luật chủ yếu thuộc về các cơ quan hành chính nhà nước (thực hiện hoạt động hành pháp). Bên cạnh đó, còn có một số chủ thể khác, như Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước… cũng thực hiện thẩm quyền lập quy.

Bạn đang xem: Quyền lập quy là gì

Ảnh: chinhphu.vnKhái quát về hoạt động lập quy

Đến nay, có nhiều quan điểm, cách tiếp cận và cách hiểu về hoạt động lập quy (HĐLQ), phạm vi lập quy, chủ thể thực hiện quyền lập quy, nội dung, mục đích của HĐLQ. Tuy nhiên, về giá trị pháp lý, các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do các chủ thể có thẩm quyền lập quy (như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ…) ban hành là các văn bản dưới luật, được ban hành trên cơ sở quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh bảo đảm việc áp dụng pháp luật thống nhất, kịp thời và hiệu quả.

Quyền lập quy được hiểu là quyền ra những văn bản dưới luật có tính chất quy phạm pháp luật, quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chính sách, pháp luật bảo vệ lợi ích Nhà nước, trật tự xã hội, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân1.

Hiện nay, thẩm quyền lập quy được Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định và trao cho nhiều chủ thể khác nhau trong bộ máy nhà nước (gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước…). Tuy nhiên, trong bài viết chỉ tập trung đề cập HĐLQ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là hoạt động lập quy của Chính phủ).

Hoạt động lập quy của Chính phủ

HĐLQ của Chính phủ là hoạt động ban hành các quy phạm dưới luật trong quá trình thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ nhằm quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các văn bản pháp luật (VBPL) của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện áp dụng thống nhất, kịp thời, phù hợp và hiệu quả pháp luật, tổ chức quản lý nhà nước (QLNN) trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Về phạm vi và giá trị pháp lý, các VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có hiệu lực thi hành trong phạm vi cả nước2.

HĐLQ là một trong những thẩm quyền quan trọng của Chính phủ. Thẩm quyền này thực chất không phải là một quyền hạn độc lập mà mang tính phụ thuộc, có nghĩa là, để hướng dẫn áp dụng các văn bản cao hơn chứ không tồn tại một cách độc lập. Do đó, quyền lập quy mang tính hạn chế ở những mức độ khác nhau3.

Thứ nhất, cơ sở lý luận đối với quyền lập quy của Chính phủ xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động quản lý hành chính với nội dung chấp hành – điều hành. Để thực hiện được chức năng quản lý hành chính của mình, HĐLQ là một trong những hoạt động chính của Chính phủ, thể hiện trong ba khía cạnh cơ bản, đó là:

(1) Với vị trí là cơ quan HCNN cao nhất, đứng đầu hệ thống hành pháp, cơ quan chấp hành của Quốc hội, Chính phủ có thẩm quyền ban hành nhiều loại VBQPPL khác nhau để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH4.

(2) Chính phủ ban hành VBQPPL trên cơ sở các quy định của của Hiến pháp và luật/bộ luật. Hoạt động ban hành này phải tiến hành theo đúng thẩm quyền, thủ tục, trình tự, hình thức, nội dung và có sự kiểm tra, rà soát chặt chẽ.

(3) Các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH dù được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ nhưng vẫn cần sự quy định chi tiết các điều, khoản trong luật và hướng dẫn của cơ quan hành pháp. Hoạt động này đã trở thành xu hướng chung đối với HĐLQ ở nước ta trong hoạt động ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật.

Thứ hai, về đối tượng của quyền lập quy của Chính phủ, Điều 100 Hiến pháp năm 2013 quy định: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành VBPL để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật. Tuy nhiên, về tính chất pháp lý và hình thức VBPL của Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, các thành viên của Chính phủ ban hành có thể là VBQPPL (như nghị định, nghị quyết của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ) và văn bản cá biệt, chỉ áp dụng một lần đối với một đối tượng cụ thể như: quyết định của Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm thứ trưởng, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ…

Việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ đã đạt được những thành tựu quan trọng. Chỉ tính từ năm 2016 đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã ban hành hàng trăm nghị định, thông tư, quyết định để cụ thể hóa, chi tiết hơn các quy định trong luật, pháp lệnh nhằm điều chỉnh kịp thời, hiệu quả các quan hệ xã hội.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được trong thời gian qua, HĐLQ của các chủ thể có thẩm quyền trong Chính phủ vẫn còn những hạn chế, bất cập nhất định như: một số VBQPPL còn chậm được ban hành để điều chỉnh quan hệ mới phát sinh, hình thành trong đời sống xã hội.

Chẳng hạn, chúng ta đã cho phép Uber và Grap hoạt động kinh doanh thử được hơn 2 năm và hiện nay, cơ quan có thẩm quyền vẫn chưa ban hành kịp thời văn bản quy phạm để điều chỉnh loại hình kinh doanh vận tải hành khách này. Số lượng các nghị định, thông tư, quyết định của các chủ thể trong Chính phủ có thẩm quyền ban hành rất lớn, trong đó có nhiều văn bản ở các giai đoạn khác nhau, thuộc nhiều lĩnh vực QLNN còn chậm được pháp điển hóa nên còn chồng chéo, trùng lặp, thiếu chặt chẽ, chưa phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội… ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả QLNN, quản lý xã hội.

Phân loại văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Một là, căn cứ vào chủ thể ban hành HĐLQ của Chính phủ được thực hiện bởi Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Bên cạnh đó, cũng có quan điểm cho rằng thẩm quyền lập quy của Chính phủ còn được ủy quyền cho các cơ quan HCNN ở địa phương, đây là các cơ quan trong hệ thống bộ máy HCNN. Quan điểm này xuấtphát từ nguyên tắc quyền lập quy thuộc về Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và trong trường hợp cần thiết có thể ủy quyền lập quy5. HĐLQ này được ủy quyền cho chính quyền địa phương (Ủy ban nhân dân) nhằm bảo đảm thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý của cơ quan HCNN ở địa phương.

Xem thêm: Tác Dụng Của Thuốc Doncef 500Mg Là Thuốc Gì ? Thuốc Doncef: Thành Phần

Như vậy, căn cứ vào chủ thể ban hành, có những văn bản pháp quy do tập thể ban hành (nghị định của Chính phủ), có văn bản do cá nhân có thẩm quyền ban hành (quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ) và có văn bản do Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành (nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch).

Hai là, căn cứ theo hình thức pháp lý (tên gọi) các văn bản quy phạm do Chính phủ ban hành hiện nay là nghị định và nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định; bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư và thông tư liên tịch giữa bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (tại Điều 18 – 20 và Điều 24 – 25 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015).

Ba là, căn cứ theo mục đích, tính chất các VBQPPL do Chính phủ, các thành viên Chính phủ ban hành hoặc phối hợp ban hành được thể hiện cụ thể là:

– Chính phủ ban hành nghị định để quy định: (1) Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; (2) Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế – xã hội, quốc phòng – an ninh,… và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; (3) Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu QLNN, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Trước khi ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của UBTVQH (Điều 20 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015).

– Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định để quy định: (1) Biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống HCNN từ trung ương đến địa phương, chế độ làm việc với các thành viên Chính phủ, chính quyền địa phương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ; (2) Biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương… (Điều 20 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015).

– Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để quy định: (1) Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; (2) Biện pháp thực hiện chức năng QLNN của mình (Điều 24 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015).

– Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành, nghị quyết liên tịch để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao (Điều 18 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015).

– Thông tư liên tịch giữa bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao: bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư liên tịch để quy định về việc phối hợp giữa các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng (Điều 25 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015).

Ngoài ra, cũng có thể phân loại văn bản pháp luật trong HĐLQ của Chính phủ, các thành viên Chính phủ theo các văn bản được ban hành thông qua hình thức tập thể (hoạt động của tập thể) và các văn bản được ban hành bởi chủ thể là cá nhân có thẩm quyền, tập thể phối hợp với tổ chức hoặc cá nhân phối hợp với cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước ban hành.

Một số biện pháp nhằm nâng cao chất lượng đối với hoạt động lập quy của Chính phủ

Hiện nay, hệ thống pháp luật nước ta đã và đang từng bước được sửa đổi, bổ sung để hướng đến một hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, thống nhất để điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội. trên cơ sở kế thừa các quy định của Luật Ban hành VBQPPL trước đây (năm 1996, 2002, 2008), Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và các VBPL khác có liên quan đã có bước phát triển quan trọng. Từ việc quy định thẩm quyền, hình thức, trình tự… ban hành VBQPPL nằm tản mạn trong nhiều văn bản vào trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và tiếp tục được hoàn thiện ở Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Qua đó, chủ thể có thẩm quyền ban hành đã được quy định thống nhất và tập trung hơn, nhiều hình thức văn bản quy phạm của Chính phủ, thành viên Chính phủ trước đây đã được xem xét bảo đảm tính khoa học, hợp lý. Trình tự ban hành cũng được quy định khá cụ thể về các bước, thời gian thực hiện, sự tham gia của các chủ thể có thẩm quyền đối với hoạt động kiểm tra, giám sát, xử lý các vi phạm trong hoạt động ban hành VBQPPL…

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ vẫn bộc lộ một số hạn chế, cần tiếp tục có những phương thức, biện pháp khắc phục. Vì vậy, để công tác xây dựng, ban hành văn bản thuộc quyền lập quy của Chính phủ đi vào nền nếp và hoàn thiện hơn, thời gian tới, cần thực hiện một số biện pháp sau:

Thứ nhất, đối với Quốc hội và chủ thể được ủy quyền lập pháp, tiếp tục đổi mới hoạt động của mình, bảo đảm nâng cao kỹ năng, chất lượng của các VBPL, khắc phục những hạn chế, tồn tại của tình trạng ban hành “luật khung” mang tính chung chung, thiếu thống nhất, không cụ thể nên phải chờ rất nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn ban hành.

Thứ hai, cần làm rõ hơn khái niệm “quy phạm pháp luật”, phân loại quy phạm pháp luật, bảo đảm để có sự hiểu thống nhất về tính chất pháp lý trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản. Đây là vấn đề quan trọng, phức tạp nhất đối với cán bộ, công chức trong quá trình xây dựng, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Những sai sót trong hoạt động xây dựng, phối hợp và trình cấp có thẩm quyền ban hành các VBPL xuất phát từ việc nhận thức chưa thống nhất về mặt khoa học pháp lý và quy định của pháp luật thiếu cụ thể về quy phạm pháp luật và VBQPPL.

Thứ ba, cần chú trọng đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức, các chuyên gia tham gia xây dựng dự thảo, thẩm định VBQPPL, nhất là những công chức làm công tác pháp chế ở các bộ, ngành, các cơ quan, tổ chức để việc xây dựng dự thảo, khi được tham vấn, phản biện có thể đóng góp những ý kiến nhằm nâng cao chất lượng văn bản ngay từ những bước đầu tiên trong quá trình xây dựng, ban hành. Tiếp tục nâng cao năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng, ban hành VBQPPL. Đồng thời, có chính sách thu hút, ưu đãi đối với các công chức có trình độ, năng lực tham gia vào công tác xây dựng, thẩm định, thẩm tra, trình cấp có thẩm quyền ban hành văn bản thuộc quyền lập quy của Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Làm tốt vấn đề này sẽ góp phần khắc phục được hạn chế, tồn tại đối với hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung và của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, nhất là các bộ trong thời gian qua.

Thứ tư, cần đầu tư về kinh phí, hạ tầng, trang thiết bị… cần thiết cho hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của các chủ thể có thẩm quyền. Bên cạnh đó, các cơ quan có thẩm quyền nên ban hành văn bản hoặc tài liệu hướng dẫn, quy định về quy phạm pháp luật và VBQPPL phục vụ cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung và các văn bản thuộc quyền lập quy của Chính phủ nói riêng để phục vụ cho hoạt động này bảo đảm tính thống nhất.

Thứ năm, thường xuyên tiến hành rà soát, hệ thống, pháp điển hóa VBQPPL trong từng lĩnh vực QLNN để bảo đảm cho hệ thống pháp luật được thống nhất và đồng bộ, phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế hiện nay./.